II. Frenos y equilibrios de Estados Unidos
A. Poderes constitucionales en caso de guerra
Según el Artículo I de la Constitución, el Congreso tiene el poder de declarar la guerra, y según el Artículo II, el Presidente es el Comandante en Jefe. Los presidentes han ganado muchas veces disputas sobre el poder de hacer la guerra que causaba esa dicotomía. La oposición del Congreso a la guerra no declarada de Vietnam resultó en la Resolución de 1973 sobre Poderes en caso de Guerra, aprobada a pesar del veto del Presidente Nixon.17
La Resolución requiere que se presente un informe al Congreso dentro de 48 horas después de desplegar las fuerzas de Estados Unidos. El Congreso puede votar por terminar las acciones inmediatamente, y el Presidente no puede continuar el despliegue por más de 60 días sin aprobación explícita. Ni los Presidentes ni el Congreso han respetado la Resolución.
El presidente Reagan desplegó tanto personal de la marina para mantenimiento de la paz en Líbano como fuerzas de combate en Granada, disputando la autoridad del Congreso de limitar sus decisiones . El presidente Bush envió tropas de combate a Panamá, Somalia e Iraq. En realidad, el Congreso debatió y votó por aprobar la Operación Tormenta del Desierto (Desert Storm) contra Saddam Hussein, pero el presidente Bush recalcó que la resolución de los legisladores tenía tan sólo calidad de asesoramiento.18 Respondiendo a una demanda judicial entablada en contra de la guerra no declarada, abogados de la administración mantuvieron que el Presidente era el único que tenía la facultad de determinar cuándo una acción de Estados Unidos constituía "guerra".19
En forma similar, cuando el presidente Clinton preparó una invasión a Haití, argumentó que una misión de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas no era una "guerra" que requiriera la aprobación del Congreso. "Me opondría vigorosamente a tales intentos de limitar los poderes del Presidente en política extranjera". 20 Dijo: "Al igual que mis predecesores de ambos partidos, no he aceptado que la Constitución me obligaba a obtener [aprobación]". 21 En una medida relativa a asignaciones del Departamento de Defensa, el Congreso indicó que los fondos para la operación de Haití estarían condicionados a un informe presidencial de conclusiones. En vez de autorizar específicamente la intervención militar, el Congreso había votado en sentido de que los fondos no estaban prohibidos para una invasión.22
Inmediatamente después de asumir sus funciones, Clinton había prometido 20.000 encargados de mantener la paz como parte de una fuerza multilateral que se desplegaría en Bosnia. Los líderes republicanos de la Cámara perdieron una votación para anular la Resolución sobre Poderes en caso de Guerra porque algunos "desertores" quisieron mantener la ley de 1973 para frenar la capacidad de Clinton de cumplir esa promesa.23
Sin interferencia del Congreso, Clinton realizó una guerra aérea limitada de la OTAN contra los serbios de Bosnia, llamada Operación Fuerza Deliberada ( Deliberate Force) o Dead Eye. Antes de que terminaran las negociaciones de paz de Dayton, la Cámara de Representantes votó dos veces contra el despliegue de tropas norteamericanas en Bosnia. El senador republicano John Ashcroft presentó objeciones, sin resultado, a que el Presidente enmendara el Tratado de la OTAN sin ratificación del Senado. El Artículo 5 del Tratado de Washington de 1949 limitaba la función de la OTAN a la defensa colectiva del territorio de los miembros. Sin cumplir con el requisito constitucional de aprobación del Senado, Clinton dio a la alianza una nueva misión para la post-Guerra Fría. "La OTAN ha ampliado y continuará ampliando sus funciones políticas y continuará emprendiendo nuevas misiones de mantenimiento de la paz y de administración de crisis en apoyo de las Naciones Unidas y de la Organización de Seguridad y Cooperación de Europa (OSCE). . ."24
Después de que Clinton anunció el Acuerdo de Paz de Dayton, el Congreso asignó fondos para los 20.000 encargados de mantener la paz de la Operación Intento Conjunto (Joint Endeavor); sin embargo, la medida adoptada por la Cámara también desaprobó específicamente la política de la administración.25 "Algunos miembros del Congreso querían quedar bien con Dios y con el diablo: no querían ser responsables de un mal resultado en Boina, pero querían compartir los frutos políticos de un buen resultado. . . dijeron que no valía la pena luchar por la misión, pero después aceptaron sin mayor problema que se enviara a soldados norteamericanos a luchar por la misma".26
Tanto en política interna como externa, los legisladores practicaron una estrategia de "atribuirse el mérito" y "evitar la culpa".27 No era probable que ni el Congreso ni los tribunales pusieran en vigor la Resolución sobre Poderes en caso de Guerra para frenar una orden presidencial de ataques aéreos de Estados Unidos contra Yugoslavia. Según John Hart Ely: "ha existido un acuerdo tácito entre las ramas ejecutiva y legislativa . . . de que el Presidente asumirá la responsabilidad (es decir, la mayor parte de ella) con tal de que pueda adoptar las decisiones, y que el Congreso renunciará a la autoridad de adoptar políticas con tal de que no se le pueda atribuir responsabilidad (y pueda regañar al Presidente cuando las cosas vayan mal)".28
B. Realidades políticas
A medida que aumentaba el número de muertes en Kosovo en 1998, la prensa de Estados Unidos dedicaba mucha más atención a las declaraciones de Clinton ante el gran jurado sobre sus relaciones con Paula Jones y Mónica Lewinsky. Aparte de la investigación para juicio político del Abogado Independiente, y aparte de los adversarios republicanos en el Congreso, Clinton tuvo que vérselas también con el colapso económico de Rusia y con otros difíciles problemas que fueron considerados en visitas oficiales a China y África. En un breve alto en Rwanda, Clinton pidió disculpas públicamente por la falta de respuesta de Estados Unidos después de recibir alerta por adelantado sobre los planes de los hutus para el genocidio que eliminó a 500.000 tutsis.
El Presidente había aumentado gradualmente la presencia de Estados Unidos en Bosnia a pesar de obstáculos políticos: primero ataques aéreos limitados, y después un período inicial de un año de despliegue de personal de mantenimiento de la paz, que fue renovado por un período indefinido. Siguiendo las lecciones de Vietnam, Líbano y Somalia, sus asesores recomendaron el mismo modelo para Kosovo. Calculaban que el público norteamericano apoyaría la intervención humanitaria con tal de que los jóvenes no regresaran al país en bolsas para cadáveres.
La Doctrina Powell procedente de la Guerra del Golfo ofrecía un modelo diferente: intervención con fuerza abrumadora cuando la victoria para intereses vitales de Estados Unidos pareciera claramente segura. Los asesores de Clinton no habían proporcionado una estrategia de retiro clara. Críticos en los establecimientos militares y de política extranjera se oponían a que Estados Unidos mantuviera protectorados en los Balcanes por un futuro indefinido. Convencer al público que aceptara otra aventura humanitaria podría ser difícil.
Algunos republicanos internacionalistas, como Bob Dole, e incluso el aislacionista Jesse Helms, se pronunciaron públicamente por una respuesta más firme a Milosevic. El jefe republicano del Subcomité de Asignaciones del Senado para Operaciones en el Extranjero pidió que Estados Unidos reconociera la independencia de Kosovo y proporcionara asistencia de seguridad.29 Otros "halcones" de política extranjera opinaron a regañadientes que Estados Unidos y la OTAN perderían credibilidad si Clinton no cumplía con amenazas hechas anteriormente.
En diciembre, en una votación que siguió líneas partidarias, la Cámara de Representantes aprobó un escrito de acusación para juicio político en que se acusaba al Presidente de perjurio. Posiblemente, un demócrata debilitado y en pleno juicio político en el senado controlado por republicanos se vería tentado a "hacerse el duro". Los escépticos consideraron que la intervención militar de Clinton en Haití en 1994 fue un intento deliberado de desviar la atención. "En un memorándum ‘confidencial’ a Boutros Boutros-Ghali, Secretario General de la Naciones Unidas, el representante especial de las Naciones Unidas en Haití informó que los asesores de Clinton veían ventajas políticas en una invasión que demostraría ‘la capacidad de hacer decisiones del Presidente y la firmeza del liderazgo en cuestiones de política internacional’". 30
Encuestas de opinión pública realizadas en enero de 1999 revelaron preocupación en cuanto a las cualidades morales del presidente, pero también apoyo a su conducta oficial y considerable desconfianza hacia el Congreso republicano. Un comentarista había descrito la presentación que dirigió Clinton al país como "uno de los discursos más elocuentes de su presidencia".31 A pesar de su difícil situación política, era posible que un Comandante en Jefe adaptable todavía tendría la capacidad de iniciar una campaña aérea de la OTAN dirigida por Estados Unidos, a la que seguiría una misión de mantenimiento de la paz.
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