III. La arena internacional
Al recomendar ataques aéreos de la OTAN sin previa autorización del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, los asesores de Clinton desafiaron claramente el orden legal internacional establecido. La respuesta que proponían elevaría los principios de intervención humanitaria por encima de las normas de soberanía estatal y resultaría en hacer que una organización regional, y no el Consejo de Seguridad, fuera el árbitro final.
A. Intervención humanitaria contra soberanía estatal
Los gobiernos cristianos del Siglo XIX habían invocado una doctrina de la ley de costumbre relativa a la intervención humanitaria unilateral para justificar sus misiones de rescate al territorio de Imperio Otomano de los Balcanes. El párrafo 4 del Artículo 2 de la Carta de las Naciones Unidas parece prohibir tal intervención militar a partir de 1945: "Los Miembros de la Organización, en sus relaciones internacionales, se abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado. . ." El Capitulo VII de la Carta otorga al Consejo de Seguridad los medios militares de mantener la paz internacional. Después de la Guerra Fría, el Consejo comenzó a aprobar la intervención humanitaria de las Naciones Unidas en casos en que la anarquía en países como Somalia causara sufrimiento masivo, incluso si era poco probable que hubiera conflicto internacional.
En su calidad de miembro de la Comisión Nacional de 1992 del Fondo Carnegie para América y el Nuevo Mundo, Holbrooke opinó: "Ha surgido un nuevo principio de relaciones internacionales: la destrucción o desplazamiento de grupos de personas dentro de Estados justifica la intervención internacional. Debe establecerse un nuevo equilibrio entre la soberanía tradicional y el interés de la comunidad mundial en los derechos humanos". 33 La iniciativa de Haití ilustró la preferencia de Clinton por la acción multilateral de las Naciones Unidas en vez de la intervención unilateral de Estados Unidos. Puesto que era seguro que Rusia y China vetarían ataques aéreos contra Yugoslavia, los asesores de Clinton recomendaron la acción de la OTAN sin previa consideración por las Naciones Unidas.
B. La OTAN contra las Naciones Unidas
El Tratado de Washington de 1949 estableció la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) como pacto de defensa recíproca de conformidad con el Artículo 51 del Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas. En el Capítulo VIII de la Carta de las Naciones Unidas se autoriza al Consejo de Seguridad a delegar el mantenimiento de la paz a organizaciones regionales que después deberían presentar informes sobre las medidas adoptadas mientras estaban sujetas a la supervisión de las Naciones Unidas. El mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas contaba con la participación no sólo de miembros de la OTAN, sino también de Rusia y de otros estados de Europa Oriental que formaban parte de la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE).
La orden de acción de la OTAN de octubre de 1998 en que se figuraba la amenaza de ataques militares excedió la Resolución 1199 del Consejo de Seguridad aprobada el mes anterior:
"Actuando de conformidad con el Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas" exigía que las partes acordaran un cese de fuego, que ambos lados terminaran con los actos criminales y que permitieran al grupo diplomático de vigilancia, a la OSCE y al Comité Internacional de la Cruz Roja tener acceso a la provincia. Finalmente, la Resolución indicó que el Consejo de Seguridad "Decidirá, si las medidas concretas requeridas en la presente resolución y en la resolución 1160 (1998) no son adoptadas, considerar otras acciones y medidas adicionales para mantener o restaurar la paz y la estabilidad en la región".34
Antes de realizar acciones militares en Iraq y en otros lugares, Estados Unidos obtuvo primero resoluciones del Consejo de Seguridad que autorizaban el uso de "todos los medios necesarios". Alemania no quería establecer un precedente para acción no autorizada de la OTAN, pero no impidió que el consenso aliado amenazara con bombardear.
Los asesores del Presidente querían ahora que la OTAN ejerciera su autoridad independiente de mantenimiento de la paz sin someterse a las obligaciones de la Carta indicadas en el Capítulo VIII. "El Secretario de Defensa William Cohen dijo en julio de 1998 que la posición de Estados Unidos era que la OTAN no necesitaría una autorización del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas para intervenir en Kosovo".35 El vicesecretario de Estado Strobe Talbot estuvo de acuerdo: "Debemos tener cuidado de no subordinar la OTAN a ningún otro organismo internacional, y de no comprometer la integridad de su estructura de comando. Vamos a tratar de actuar en concierto con otras organizaciones, y con respeto a sus principios y propósitos. Pero la Alianza debe reservarse el derecho y la libertad de actuar cuando sus miembros, mediante consenso, decidan que es necesario actuar".36
El asesor de Seguridad Nacional Berger concluyó que varios de los 19 miembros de la OTAN se oponían a tal punto a enviar tropas terrestres que la única alternativa que lograría consenso sería una campaña aérea. La adopción de decisiones de combate podría llegar a ser un problema para Estados Unidos si todos los miembros de la OTAN tuvieran que ponerse de acuerdo en cuanto a los blancos de bombardeo. El general norteamericano Wesley Clark, Comandante Aliado Supremo en Europa, posiblemente tendría menos libertad de acción en Yugoslavia que la que había tenido el general Schwartzkopf durante la Guerra del Golfo aprobada por las Naciones Unidas. La única manera de evitar el veto de Rusia en el Consejo de Seguridad sería una "Resolución de Unidad para la Paz" aprobada por la Asamblea General. Los aliados tenían tan poca posibilidad de ganar una mayoría en la Asamblea que parecía que la aprobación de las Naciones Unidas para ataques aéreos era imposible. Al usar la OTAN como agente, Estados Unidos todavía podía apoyar principios multilaterales y al mismo tiempo evitar el pecado legal/político de intervención unilateral.
C. La OTAN contra Rusia
A pesar del colapso económico devastador de Rusia, Clinton no podía dejar de tener en cuenta la reacción que se anticipaba tendría Moscú ante los ataques aéreos contra Yugoslavia. El presidente Boris Yeltsin dependía de la ayuda financiera de Occidente, pero el poderío militar ruso todavía podía ofrecer considerable apoyo a Milosevic. Los nacionalistas rusos consideraban a los serbios como aliados tradicionales que compartían la fe ortodoxa. Era posible que los comunistas de la vieja guardia explotaran el resentimiento contra la OTAN para derrocar a reformistas pro-occidentales en Moscú. Además, el apoyo de la OTAN a la autonomía de Kosovo también podría constituir una amenaza para la campaña de Moscú contra los musulmanes secesionistas del Cáucaso.
Los rusos se sintieron disminuidos cuando la OTAN admitió a tres antiguos Estados clientes de Europa Oriental: Polonia, Hungría y Checoslovaquia. Para aliviar ese sentimiento, la OTAN había asegurado a Moscú que la organización seguía siendo solamente una alianza defensiva en una "Sociedad para la Paz". En la Ley Constituyente de 1997 sobre Relaciones, Cooperación y Seguridad Recíprocas entre la OTAN y la Federación de Rusia, la alianza prometió no solamente cooperar con Moscú en el mantenimiento de la paz sino también respetar la Carta y la OSCE.
La OTAN y Rusia partían de la premisa de que el objetivo común de fortalecer la seguridad y la estabilidad en la zona euro-atlántica para beneficio de todos los países requería una respuesta a nuevos riesgos y desafíos, tales como . . . constantes abusos contra los derechos humanos y contra los derechos de las personas pertenecientes a minorías nacionales, y disputas territoriales no resueltas . . .
La presente Ley no afecta, y no puede considerarse que afecte, la responsabilidad fundamental del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas de mantener la paz y seguridad internacionales, o el papel de la OSCE como organización global para consulta, adopción de decisiones y cooperación en su zona, y como acuerdo regional de conformidad con el Capítulo VIII de la Carta de las Naciones Unidas.
Para lograr los propósitos de la presente Ley, la OTAN y Rusia basarán sus relaciones en un compromiso compartido para con los siguientes principios:
* evitar la amenaza o uso de la fuerza el uno contra el otro, o contra cualquier otro estado, o contra su soberanía, su integridad territorial o su independencia política en cualquier forma incompatible con la Carta de las Naciones Unidas . . .
* respetar la soberanía, la independencia y la integridad territorial de todos los estados y su derecho inherente a escoger los medios de asegurar su propia seguridad, la inviolabilidad de las fronteras y el derecho de los pueblos a la libre determinación según se consagra en la Ley Final de Helsinki y en otros documentos de la OSCE;
. . .
*prevenir conflictos y resolver controversias por medios pacíficos de conformidad con principios de las Naciones Unidas y de la OSCE; 37
Parece, sin embargo, que estas promesas tan amplias no pueden de ninguna manera ponerse en vigor debido a una cláusula general de escape: "Las disposiciones de la presente Ley en ninguna forma dan a la OTAN ni a Rusia el derecho de veto sobre las acciones de la otra parte, ni tampoco infringen ni restringen los derechos de la OTAN o de Rusia de realizar decisiones o acciones independientes".
La prensa de Moscú había informado sobre la masacre de Racak en lenguaje que sugería que por lo menos algunos rusos podrían estar en favor de colaboración en cuanto a intervención humanitaria.38 Puesto que era uno de los seis miembros del grupo de contacto de los Balcanes, Rusia tendría voz en las deliberaciones aliadas. Por medio de habilidad diplomática se podrían calmar las preocupaciones de Yeltsin lo suficiente como para evitar oposición abierta, incluso teniendo en cuenta que era imposible obtener apoyo activo de Rusia.
D. Diplomacia de última hora
Después de que Sandy Berger informó cuáles eran las recomendaciones de sus asesores, el presidente Clinton aceptó el llamado a bombardear. El jueves llamó al primer ministro del Reino Unido, Tony Blair, quien había apoyado vigorosamente la acción militar. El ministro de Relaciones Exteriores de Blair encabezó una sesión del Grupo de Contacto sobre estrategia diplomática celebrada en Londres el 28 de enero, mientras que los ministros de la OTAN se reunieron en Bruselas para preparar una respuesta militar. Ambos grupos declararon públicamente que Milosevic tenía que aceptar la KFOR en Kosovo, es decir, hasta 30.000 miembros del personal armado de mantenimiento de la paz bajo la dirección de la OTAN. El Grupo de Contacto exigió el regreso libre de peligros de todos los refugiados, así como la cooperación de Yugoslavia en la investigación de un tribunal de crímenes de guerra sobre las matanzas de Racak. La OTAN amenazó abiertamente con realizar ataques aéreos si Milosevic se negaba a otorgar considerable autonomía a Kosovo. Los británicos y franceses acordaron desplegar tropas de mantenimiento de la paz. Francia y Alemania convinieron en ampliar el mandato de la OTAN, pero de todas maneras presionaron para que se obtuviera la aprobación del Consejo de Seguridad, o por lo menos para que se le informara.
Un nuevo choque con la policía resultó en la muerte de 23 rebeldes en Rugova. El "director de Inteligencia Central predijo en febrero, en testimonio ante el Congreso, que habría una ofensiva en gran escala de los serbios en Kosovo, así como movimiento masivo de refugiados".39
En un esfuerzo por lograr un Dayton "europeo", los aliados convocaron al ELK y a los representantes yugoslavos a reunirse en Rambouillet, Francia. Milosevic no asistió a las reuniones. Ambos lados rechazaron el arreglo propuesto, a pesar de la intervención personal de Albright. Entre tanto, en Estados Unidos, el juicio político de Clinton terminó con la votación del Senado del 12 de febrero.
Después de 17 días en Rambouilet, se concedió a los negociadores recalcitrantes una suspensión de actividades y una prórroga de dos semanas. Entonces los negociadores albaneses abandonaron su exigencia de un referéndum sobre independencia y accedieron a tres años de "autonomía" dentro de Serbia. En una reunión del 13 de marzo celebrada en la Casa Blanca, los asesores de Clinton se enteraron de que Yugoslavia había rechazado categóricamente una misión de mantenimiento de la paz de la OTAN. Los rebeldes firmaron un acuerdo de 80 páginas en que expresaban respeto por la integridad territorial de Yugoslavia, pero también obtuvieron apoyo de los aliados para la autonomía regional.
El comandante militar Clark de la OTAN deploró más demoras que permitirían que se preparara la depuración étnica. La presidencia de los Jefes del Estado Mayor predijo una catástrofe de refugiados. Sin embargo Clinton, respondiendo al llamado a la diplomacia de los ministros de relaciones exteriores europeos, envió a Holbrooke a Belgrado para celebrar una reunión final con Milosevic el 23 de marzo. Holbrooke recordó el siguiente diálogo al terminar su infructífera reunión:
Si usted no ha aceptado, para cuando yo salga de esta sala, la posición que Estados Unidos y nuestros aliados y amigos de la OTAN y del Grupo de Contacto, incluso los rusos, expusieron en Rambouillet, ¿comprende claramente que comenzará inmediatamente el bombardeo de la OTAN contra este país y que será -- y usé las tres palabras deliberadamente y después de consultas con el Pentágono -- rápido, severo y continuo?
. . .
Milosevic dijo: "Comprendo eso. Ustedes nos bombardearán. No puedo hacer nada para evitar eso".40
El 24 de marzo el Comandante en Jefe de Estados Unidos ordenó la iniciación de la Operación Fuerza Aliada (Allied Force), con ataques aéreos contra las fuerzas serbias. Presentó personalmente un informe a los líderes del Congreso. En un discurso televisado a la nación, Clinton reconoció que Kosovo era una provincia de Serbia, pero añadió que los intereses nacionales norteamericanos justificaban la intervención para evitar un conflicto de mayor alcance. Clinton se refirió a la intransigencia con que el régimen de Milosevic había respondido a numerosos intentos diplomáticos de resolver el problema de Kosovo, y recalcó la urgente necesidad de actuar rápidamente para evitar un derramamiento de sangre como el de Bosnia que resultaría de la agresión de Serbia contra los kosovares. Si desean considerar el razonamiento del Presidente pueden leer el texto y/o escuchar una grabación de su discurso.
¿Identifica el Presidente intereses geopolíticos/estratégicos así como consideraciones de derechos humanos para justificar la guerra? ¿Por qué dice: "No intento poner nuestras tropas en Kosovo para combatir en una guerra?"
Preguntas para práctica: Antes de seguir leyendo, conteste las preguntas para estudio correspondientes a esta sección y después lea las respuestas correctas para evaluar su comprensión y practicar pensamiento crítico.
II.
Frenos y equilibrios de Estados Unidos
