III. L'arène internationale
En recommandant les bombardements de l'OTAN sans autorisation préalable du Conseil de Sécurité, les conseillers de Clinton lançaient un défi au système juridique international bien établi. La réponse proposée allait élever les principes de l'intervention humanitaire au-dessus des standards de souveraineté nationale; elle acceptait comme arbitre final une organisation régionale à la place du Conseil de Sécurité.
A. L'intervention humanitaire c/ la souveraineté nationale.
En invoquant la doctrine du droit coutumier pour défendre l'intervention humanitaire unilatérale, les gouvernements chrétiens du dix-neuvième siècle avaient justifié des missions de secours dans les territoires balkaniques de l'Empire Ottoman. L'article 2(4) de la Charte de l'ONU semble interdire de telles interventions militaires après 1945: "Tous les membres s'abstiendront dans leurs relations internationales, de la menace ou de l'emploi de force contre l'intégrité territoriale ou l'indépendance politique de tout pays..." Le Chapitre VII de cette Charte confie au Conseil de Sécurité la responsabilité du maintien de la paix internationale par moyens militaires. Après la Guerre Froide, le Conseil commença à approuver l'intervention humanitaire de l'ONU lorsque l'anarchie dans des pays tels que la Somalie causait d'énormes souffrances, même si un conflit international était peu probable.
En tant que membre de la Commission Nationale sur l'Amérique et le Nouveau Monde, de la Fondation Carnégie de 1992, Holbrook croyait que: "Un nouveau principe se développe en relations internationales: la destruction ou le déplacement de groupes d'individus à l'intérieur d'un pays donné justifie une intervention internationale. Il faut arriver à un nouvel équilibre entre la souveraineté traditionnelle et l'intérêt de la communauté mondiale en matière des Droits de l'Homme."32 L'initiative de Haïti illustrait la préférence de Clinton pour l'action multilatérale des Nations Unies, plutôt que l'intervention unilatérale des Etats-Unis. Comme la Russie et la Chine exerceraient certainement un veto contre les bombardements en Yougoslavie, les conseillers de Clinton recommandaient donc une action de l'OTAN sans revue préalable de l'ONU.
B. L'OTAN c/ l'ONU
Le Traité de Washington de 1949 établissait spécifiquement l'Organisation du Traité Nord Atlantique (l'OTAN) comme un pacte de défense mutuelle sous les provisions de l'article 51 du chapitre VII de la Charte de l'ONU. Le chapitre VIII de cette Charte donne au Conseil de Sécurité le pouvoir de déléguer la garde de la paix à des organisations régionales qui doivent alors rendre compte des mesures prises, sous la surveillance de l'ONU. Au maintien de la paix en Bosnie travaillaient non seulement des membres de l'OTAN, mais aussi la Russie et d'autres pays d'Europe de l'Est membres de l'Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe (OSCE).
L'ACCORD de l'OTAN d'octobre 1998, avec la menace d'une action militaire, allait au-delà de la Résolution 1199 du Conseil de Sécurité adoptée le mois précédent.
"Agir dans les termes du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies" demandait que les parties acceptent un cesser-le-feu, que les deux côtés mettent fin aux actes criminels et donnent à la province au groupe de surveillance diplomatique, l'OSCE, et au Comité international de la Croix-Rouge accès. Finalement, la résolution déclarait que le Conseil de Sécurité "décide", au cas où les mesures concrètes demandées dans cette résolution et dans la Résolution 1160 (1998) n'étaient pas prises, s'il fallait envisager une action plus poussée ainsi que d'autres mesures, pour maintenir ou restaurer la paix et la stabilité dans la région.33
Avant d'entreprendre une action militaire en Iraq et ailleurs, les Etats-Unis avaient obtenu du Conseil de Sécurité des résolutions les autorisant à employer "tous les moyens nécessaires". L'Allemagne ne désirait pas établir de précédent pour une action de l'OTAN non-autorisée, mais elle ne prévint pas le consensus allié en faveur de menaces de bombardements.
Les conseillers du Président voulaient que l'OTAN exerce maintenant une autorité de gardienne de la paix, sans se soumettre aux obligations du chapitre VIII de la Charte. "Le Secrétaire à la Défense, William Cohen déclarait en juin 1998 que selon la position adoptée par les Etats-Unis, l'OTAN n'aurait pas besoin d'une autorisation du Conseil de Sécurité pour intervenir au Kossovo."34 Le Secrétaire d'Etat Député, Strobe Talbot, concordait: "...[Nous] devons veiller à ne pas subordonner l'OTAN à quelque autre entité internationale, et à ne pas compromettre l'intégrité de sa structure de commande. Nous essayerons d'agir de concert avec les autres organisations, et de respecter leurs principes et leurs objectifs. Mais l'Alliance doit se réserver le droit et la liberté d'agir lorsque ses membres, d'un commun accord, le jugent nécessaire."35
Le Conseiller en Sécurité Nationale, Berger, concluait que plusieurs des 19 membres de l'OTAN s'opposaient tellement à des troupes de terre que seule une campagne aérienne pouvait obtenir un consensus. Prendre les décisions de combat risquait de devenir un problème pour les Etats-Unis si chaque membre de l'OTAN devait approuver les cibles à bombarder. Le Général américain, Wesley Clark, le Commandant Suprême des forces Alliées en Europe (SACEUR) risquait d'avoir moins de liberté d'action en Yougoslavie que n'en eut le Général Schwartzkopf dans la guerre du Golfe approuvée par l'ONU. La seule façon de circonvenir un veto russe au Conseil de Sécurité serait de "s'unir en faveur d'une Résolution de paix" adoptée par l'Assemblée Générale. Les alliés comptaient si peu obtenir une majorité dans cette Assemblée que l'approbation des bombardements par l'ONU paraissait impossible. En se servant de l'OTAN comme de leur agent, les Etats-Unis pouvaient encore affirmer des principes multilatéraux, et éviter ainsi la faute juridique/politique d'une intervention unilatérale.
C. L'OTAN c/ la Russie
Malgré l'effondrement économique désastreux de la Russie, Clinton ne pouvait ignorer la réaction prévisible de Moscou à des bombardements en Yougoslavie. Bien que le Président Boris Eltsine dépende de l'aide financière de l'Ouest, la hiérarchie militaire russe pouvait encore offrir une aide importante à Milosevic. Les nationalistes russes considéraient les Serbes comme des alliés traditionnels qui partageaient leur foi orthodoxe. Les communistes de l'ancienne garde pourraient exploiter le ressentiment publique contre l'OTAN pour faire tomber les réformateurs pro-Ouest à Moscou. Le soutien de l'OTAN pour l'autonomie du Kossovo menacerait aussi la campagne de Moscou contre les séparatistes musulmans du Caucase.
Les Russes se sentirent humiliés lorsque L"OTAN admit comme membres trois de leurs anciens états-clients en Europe de l'Est-- la Pologne, la Hongrie et la Tchécoslovaquie. Pour adoucir leur peine, l'OTAN avait assuré Moscou que l'organisation restait simplement un alliance défensive dans le cadre d'une "Association pour la Paix". Dans le Document Etablissant les Rapports Mutuels, la Coopération et la Sécurité entre l'OTAN et la Fédération Russe, l'alliance promit non seulement de coopérer avec Moscou au maintien de la paix, mais encore de respecter la Charte de l'ONU et l'OSCE.
L'OTAN et la Russie partent des prémisses que l'objectif commun de renforcer la sécurité et la stabilité dans la région Euro-Atlantique, au profit de tous les pays, demande une réponse à de nouveaux risques et de nouveaux défis, tels que...l'abus persistant des Droits de l'Homme et des droits de personnes membres de minorités nationales, et les disputes territoriales non résolues...
Ce Document n'a aucun effet, et on ne peut le considérer comme ayant un effet ni sur la responsabilité première du Conseil de Sécurité de maintenir la paix et la sécurité internationales, ni sur le rôle de l'OSCE en tant qu'organisation inclusive et d'ensemble pour la consultation, la prise de décisions et la coopération dans son territoire, et comme un accord régional dans les termes du Chapitre VIII de la Charte des Nations-Unies.
Pour atteindre les objectifs de ce Document, l'OTAN et la Russie baseront leur rapports sur un engagement de respecter les principes suivants:
* S'abstenir de menaces ou de l'emploi de force l'une contre l'autre, ainsi que contre tout autre Etat, sa souveraineté, son intégrité territoriale ou son indépendance politique, de toute manière incompatible avec la Charte des Nations-Unies...
* Respecter la souveraineté, l'indépendance et de l'intégrité territoriale de tous les pays, leur droit inhérent de choisir les moyens d'assurer leur propre sécurité, l'inviolabilité de leurs frontières, et respecter le droit des peuples d'arriver à leurs propres décisions en accord avec le Document Final d'Helsinki et d'autres documents de l'OSCE;
* Prévenir les conflits et régler les différends par des moyens pacifiques en accord avec les principes de l'ONU et de l'OSCE.36
Il semble impossible de faire respecter ces promesses assez vagues, compte tenu d'une clause d'échappement très générale disant: "Les provisions de ce Document n'accordent ni à la Russie ni à l'OTAN un droit de veto sur les actions de l'autre partie, et elles ne limitent ni ne restreignent les droits soit de l'OTAN soit de la Russie à prendre des décisions et à agir indépendamment."
Le langage de la presse moscovite, en parlant du massacre de Racak suggérait que certains Russes du moins étaient en faveur de collaborer à une intervention humanitaire.37 Comme l'un des six membres du groupe de contact sur les Balkans, la Russie devait avoir une voix dans les délibérations des Alliés. Une diplomatie habile rassurerait peut-être suffisamment Eltsine pour éviter son opposition ouverte, même si on n'obtenait pas le soutien actif de la Russie.
D. Diplomatie de la 11ème heure
Au reçu des recommandations de ses conseillers, transmises par Sandy Berger, le Président Clinton accepta l'appel au bombardement. Le jeudi suivant, il appela le Premier Ministre d'Angleterre, Tony Blair déjà très en faveur d'une action militaire. Le Ministre des Affaires Etrangères de Blair allait donc organiser une séance de stratégie diplomatique du Groupe de Contact, à Londres, pour le 28 janvier, pendant la rencontre des ministres de l'OTAN à Bruxelles pour la préparation d'une réponse militaire. Les deux groupes déclarèrent publiquement que Milosevic devait laisser le KFOR entrer au Kossovo, jusqu'à 30,000 gardiens de la paix armés, sous la conduite de l'OTAN. Le Groupe de Contact demandait le retour sans danger de tous les réfugiés et la coopération de la Yougoslavie à l'investigation des meurtres de Racak par le tribunal des crimes de guerre. L'OTAN brandissait la menace ouverte de bombardements si Milosevic refusait d'accorder une autonomie considérable au Kossovo. Anglais et Français étaient d'accord de déployer des gardiens de la paix. La France et l'Allemagne acceptèrent d'élargir le mandat de l'OTAN, mais elles demandaient encore l'approbation du Conseil de Sécurité de l'ONU, ou du moins l'envoi d'un avis à cet organisme.
Un nouveau conflit avec la police laissait 23 insurgés mort à Rugova. Le "Directeur du CIA prédisait, dans un rapport au Congres en février, que dans les mois à venir les Serbes allaient monter une grosse offensive de printemps au Kossovo, suivie d'énormes vagues de réfugiés."38
Pour tenter d'obtenir un "Dayton" européen, les alliés sommèrent des représentants du KLA et de la Yougoslavie à Rambouillet, en France. Milosevic ne se joignit jamais aux discussions. Les deux parties rejetèrent le règlement proposé, malgré l'intervention personnelle de Albright. Sur le front domestique, la rude épreuve de la mise en accusation de Clinton prenait fin par un vote du Sénat le 12 février.
Après dis-sept jours à Rambouillet, on accorda un répit aux négociateurs récalcitrants, et une extension de quinze jours. Les négociateurs Albanais abandonnèrent leur demande d'un plébiscite sur l'indépendance et acceptèrent trois ans d'"autonomie" à l'intérieur de la Yougoslavie. A la réunion du 13 mars à la Maison-Blanche, les conseillers de Clinton apprirent que la Yougoslavie rejetait catégoriquement la mission des gardiens de la paix. Les insurgés, eux, signèrent un accord de quatre-vingt pages indiquant leur respect pour l'intégrité du territoire Yougoslave, mais ils obtinrent aussi le soutien des alliés en faveur d'une autonomie régionale.
Le commandant militaire de l'OTAN, Clark, déplorait de nouveaux délais qui permettaient la préparation de nouveaux nettoyages ethniques. Le Président des Chefs d'Etats Majors prédisait un nombre catastrophique de réfugiés. Clinton, toutefois, répondit à un appel en faveur de la diplomatie, lancé par les ministres des Affaires étrangères européens, et il envoya Holbrook à Belgrade pour un dernier entretien avec Milosevic, le 23 mars. Holbrook reporta l'échange suivant qui marqua la fin de leur séance improductive:
Lorsque je sors de cette pièce, si vous n'avez pas accepté la position que les Etats-Unis et nos alliés et amis de l'OTAN et du Groupe de contact, y compris les Russes, ont présentée à Rambouillet, comprenez-vous clairement que les bombardements de ce pays par l'OTAN commenceront immédiatement et qu'ils seront--et j'emploie ces trois expressions avec intention, et après consultation avec le Pentagon--immediats, sévères, et bien nourris ?
....
Milosevic dit: "Je comprends cela. Vous allez nous bombarder. Je ne peux rien faire pour l'empêcher."39
Le 24 mars, le Commandant en Chef des Forces Américaines ordonnait le début de l'Opération des Forces Alliées, le bombardement des forces serbes par l'OTAN. Il en fit un rapport personnel aux leaders du Congrès. Au cours d'un discours télévisé à la nation, Clinton reconnut que le Kossovo était une province de la Serbie, mais il ajouta que l'intérêt national américain justifiait une intervention afin de prévenir un conflit plus étendu. Clinton souligna l'intransigeance du régime de Milosevic face aux nombreuses tentatives diplomatiques cherchant à résoudre le problème du Kossovo, et la nécessité d'agir rapidement afin d'éviter un massacre semblable à celui de Bosnie, qui résulterait de l'agression serbe continue contre les Kossovars. Le Premier Ministre de Russie apprit la nouvelle dans l'avion qui l'amenait à Washington, et il ordonna le retour de son avion à Moscou. Si vous désirez suivre mieux le raisonnement du Président, vous pouvez soit lire le texte de son discours, (en anglais) soit en écouter un enregistrement.
Le Président identifie-t-il les intérêts politico/stratégiques ainsi que des intérêts liés aux Droits de l'Homme pour justifier la guerre ? Pourquoi déclarait-il: "Je n'ai pas l'intention d'envoyer nos troupes au Kossovo pour y faire la guerre" ?
Exercice d'application: Avant de continuer votre lecture, répondez aux questions à étudier sur cette section partie du cours, puis comparez vos réponses aux réponses correctes pour juger de votre compréhension et exercer votre jugement critique.
II.
L'Equilibre des Pouvoirs entre les branches
du gouvernement aux Etats-Unis
IV.
L'opération militaire des forces
alliées: Une guerre juste?
